乌克兰危机背景下的北约改革

  • 投稿九毛
  • 更新时间2015-09-20
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邢 骅

〔提提提要〕乌克兰危机引发美欧与俄罗斯之间激烈对抗。北约承担了美欧与俄罗斯军事竞争的主要压力,冷战后开启的改革进程出现转折,将集体防御提升为联盟首要宗旨,指认俄罗斯为主要安全威胁,并制定加强集体防御的军事纲领,推动与乌克兰当局的军事、政治合作。由于俄与美欧的角力仍在进行当中,联盟内部对俄政策存在分歧,北约未来发展具有很大的不确定性。

〔关 键 词〕乌克兰危机、北约集体防御、北约改革、俄罗斯

〔作者简介〕邢骅, 中国国际问题研究院研究员

〔中图分类号〕D815

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832(2015)3 期0064-11

北约在1990 年7 月初召开伦敦首脑会议时已看到冷战行将结束的形势,开始酝酿战略转变。1991 年11 月,北约在罗马峰会提出冷战后第一份《战略概念》,发表了《罗马和平与合作宣言》,开启改革进程。北约改革的方针是固本求新,既不放弃集体防御宗旨,又力争与之前对手化干戈为玉帛,以求平稳过渡到欧洲新秩序,为新时期继续发展打下根基。同时,为适应更为复杂的国际安全挑战,北约提出了应对危机处理、合作安全等新任务,以培养新能力、新伙伴,变军事、政治集团为政治、军事集团为改革指标。然而,冷战结束二十余年后,乌克兰危机再次引燃美欧与俄罗斯之间的矛盾与积怨,强烈冲击了欧洲安全局势,促使北约的理念与行动偏离了原有的改革路线。

一、军事集团性质与功能重新突显

乌克兰危机爆发后,北约背负大西洋军事联盟职责,置身于与俄罗斯对抗的前沿,冷战后有所淡化的军事集团性质与功能再次突显。

(一)将集体防御提升为联盟首要宗旨

在后冷战时代的改革道路上,北约集体防御功能曾有所淡化。乌克兰危机导致美欧与俄罗斯正面对抗,北约据此判断当前联盟处境发生“拐点性”变化,[1] 北约必须为捍卫成员国安全重新突出集体防御功能,迅速增强大西洋联盟的军事实力。2014 年9 月北约威尔士首脑会议前,美国总统奥巴马和英国首相卡梅伦在《泰晤士报》联合刊文,为联盟将主要任务转向与俄军事对抗定调,宣称“我们将保持军队在东欧的持久存在,让俄罗斯明白我们会坚持集体自卫承诺”。

(二)指认俄罗斯为主要安全威胁

北约虽未将俄罗斯完全还原成苏联那样的冷战敌人,但对与俄“为友非敌”的关系定性进行了大幅改动。威尔士首脑会议声明指出,当前欧洲—大西洋安全受到多个地区、多种形式的威胁,但最突出的威胁是“俄罗斯对乌克兰的侵略”, 它是“对欧洲完整、自由与和平愿望的根本性挑战”。[2] 北约宣布停止与俄进行一切军民领域的务实合作,还于2014 年7 月刊文梳理了后冷战时期双方的争执,指责俄一直扮演着破坏双方关系的角色。此外,北约和美、英等国领导人对俄态度强硬,在不同场合对俄进行外交、政治讨伐。在联合国大会上,奥巴马将俄的“侵略”行为与“伊斯兰国”极端主义、埃博拉传染病并列为全球三大威胁,将俄置于世界公敌位置。

(三)制定加强集体防御的军事纲领

乌克兰危机爆发初期,北约与俄罗斯相互示强,不断扩大军事演习与军事调动规模,力图增加威慑对方效应,双方军事对抗随之升级。北约威尔士首脑会议通过的《战备行动计划》被称为联盟“冷战结束以来集体防御最大的进展”,[1] 表明北约与俄的军事对抗在新的纲领框架中完成系统性、整体性升级。根据已透露的内容,该计划的核心措施是建立一支由5000 名军人组成的先头部队,并由海、空、特种部队提供支援,可在几天内完成部署。先头部队原则上保卫联盟各成员国,但明确表示将优先实施在与俄相邻的成员国设立为后续部队做准备的“适当的指挥、监督单位”,枪口指向一目了然。2015 年2 月5 日,北约国防部长会议进一步落实该项行动计划,宣布在近俄前沿设立指挥、监督单位的计划具体落实于6 个成员国,即在罗马尼亚建立东南欧司令部,在丹麦、德国与波兰建立东北欧司令部,在格鲁吉亚设立训练中心,军力部署前移续有进展。

(四)促推与乌克兰当局的军事、政治合作

乌克兰当局在与俄罗斯的激烈对抗中大步西化,明确加入北约的决心,取消了本国不结盟地位,制定了加入北约路线图。北约秘书长拉斯姆森就此表示,尽管俄罗斯反对,但乌克兰有加入北约的自由,显示了对乌克兰加入北约决定的鼓励。

2014 年12 月2 日,外交部长级的北约—乌克兰委员会发表公报,坚决支持乌克兰当局抗击“分裂主义分子”及俄罗斯“入侵”行动,欢迎乌克兰“坚定扎根于欧洲民主”,并制定了多项军事、安全合作措施。目前,北约与乌克兰的军事合作涵盖指挥、监督、通讯、后勤、标准化、智能防务、军转民、医疗等领域,更包括“大幅度增进乌克兰与北约部队配合行动能力”,[2] 扩大在乌克兰咨询机构, 帮助其“全面整顿防务与安全部门”等项目。[3] 北约还为援助乌克兰当局设立专项基金,在乌克兰西部进行联合军演。北约虽未以集团名义决定对乌克兰当局提供致命性武器,但对成员国与乌克兰的双边军事合作则更加放手,美国军队借此以培训乌克兰军队为名进驻乌克兰领土。由此看来,北约虽尚未接纳乌克兰为其成员,但作为“特殊伙伴”联系紧密,北约对乌克兰军事、政治事务的介入程度较高,且还将步步深入。

二、不断碰撞的北约与俄罗斯互动

乌克兰危机的爆发及其引起的东西方对抗是北约与俄罗斯冷战后地缘政治争夺步步激化的必然。

(一)冷战后北约与俄罗斯关系曾有推进

冷战后,北约启动改革的一个出发点在于认为其与俄罗斯发生大规模战争的可能性大幅降低,因而需开发北约除军事以外的其他活动领域,以将俄罗斯的发展稳定在自己期望的框架中。北约重视对俄关系,并做出了相应努力。1997 年5 月27 日,北约成员国首脑和秘书长索拉纳与俄罗斯总统叶利钦在巴黎签订《关系基础文件》,互设联络、磋商的外交与军事机构,北约许诺在有关欧洲安全问题上与俄平等协商。俄也进入北约领导的欧洲—大西洋伙伴机制。北约及其主导国美国在核裁军、欧洲常规裁军以及地区热点上与俄进行了一些合作。“9·11”事件发生后,俄在国际反恐合作中对美、欧提供了实质性帮助,欧洲舆论一度呼吁改变对俄的负面认识。2002 年5 月,北约与俄联合召开罗马首脑会议,决定将北约与俄协商机制由“19 + 1”改为“20”,以示认同俄为“自己人”。

(二)双方后冷战战略设想无法对接

北约与俄罗斯关系发展远未达到设想,关系进展有限,且时而发生碰撞,根本原因在于双方在冷战后欧洲的战略利益与考虑同床异梦。

1990 年11 月19 日,北约、华约22 国和欧洲中立、不结盟国家在巴黎召开欧安会特别首脑会议,签署《新欧洲巴黎宪章》等三项文件,宣布了冷战结束后共同迎接“欧洲和平、合作新时代”。但美欧与俄罗斯对冷战结束意义和战后格局的设想并不相同。冷战的结束并无国际法意义上的“战败国”,但美欧都将冷战终结视为“以和平方式战胜专制”的胜利,抱有将苏联的继承者俄罗斯视为“失败者”的心态。俄罗斯国内外政策与影响力虽与苏联大不相同,但北约以“共同价值观”作为立盟根本和判断与他国关系亲疏的准绳,对俄罗斯并不完全认同,最多视其为或可改造的对象。索拉纳谈及冷战后处理与俄关系原则时,表示“协助俄罗斯在欧洲新框架内找到合适位置”,似乎释放对俄的善意,但就双方间“我主你从”的意识和监管、规范俄罗斯的意图却显露无遗。

进而言之,俄罗斯的领土与实力虽大为缩减,但其固有的独立发展意志在后冷战时期有增无减,并未失去大国地位追求。俄罗斯组建独联体后,致力于发展欧亚合作机制以维系传统影响,在中东地区等国际热点事务中有着特殊的发言权,一心发展可与美国一争高下的核武库威慑力,并不听命于西方对其政治取向的指点和安排。这大大违背了西方对冷战后俄罗斯地位的设想,双方关系中竞争因素高于合作可能。北约与俄罗斯之间难有切实的、延续的互信与尊重,分歧演化成矛盾争执的概率甚高。

普京入主克里姆林宫后,在振兴国力的同时“向西方讨回公道”,扭转国际关系中弱势地位的意图明显,西方国家由此更加确认不管如何处理对俄关系,“统一、自由、和平的欧洲”也难以容下俄罗斯。自此,约束俄罗斯影响外延,加强对其国内事务干预,遏制俄罗斯“恢复苏维埃帝国”的意向,成为西方处理对俄关系时的重要考虑。

(三)东扩与反东扩角力激化欧洲地缘政治争夺

冷战结束后,中东欧国家大都意图“回归欧洲”,要求靠近、参加北约和欧盟,开辟不同于冷战时期的发展道路。北约据此声称“东扩是回应申请入约国的要求”,但压制俄罗斯战略势力也是北约东扩的一项根本目的。

实际上,北约对于东扩给俄罗斯造成的影响和俄罗斯的抗争心知肚明,因而每次东扩的进程大致都以俄罗斯反对——北约与美国给予俄罗斯一些安抚性回报——俄罗斯勉强接受三部曲告终,北约节节前进,俄罗斯步步为营又步步后退。经过冷战后的三次东扩,北约已经逼近了俄罗斯边界,而其对承诺的回报却并未兑现。北约曾承诺在有关欧洲安全问题上与俄罗斯平等协商,但随后就解释为“就共同利益问题与俄罗斯协商,但独立行动权利不受侵犯”,使承诺变为一纸空谈。北约在前述对双方冷战后关系的辩解声明中,对德国统一后北约做出不向中、东欧扩展的许诺矢口否认,声称该项承诺没有“正式的书面决议”。

同时,北约扩员只为满足申请国愿望而无其他目的的辩解更是难以自圆其说。近期,美欧围绕乌克兰危机联手对俄罗斯实施的强硬对策,就没有被北约一些新成员国完全认同,表明这些国家虽愿参加北约,但并无与北约共同遏制俄罗斯的用意。冷战后,北约首批发展的波兰、捷克、匈牙利三国曾被视为阵营转换的典范,而当前捷克、匈牙利就与北约在对俄罗斯强硬立场上保持了距离。捷克总统泽曼坚持赴俄罗斯参加纪念二战胜利活动,打破了西方一致行动孤立、打击俄罗斯的意图。美国驻捷克大使无理、无礼地予以指责,泽曼反唇相讥,两国关系一度掀起风波。由此看出,北约对新入盟成员国的愿望并不完全尊重,除非它们无条件地同意一致抗俄。泽曼总统事后还发表谈话,表示不相信俄罗斯会出兵北约波罗的海盟国,不相信俄罗斯会吞并乌克兰东部,与北约极力渲染的俄罗斯“侵略”唱反调。同时捷克、匈牙利对美欧采取的对俄经济制裁表示保留,此间匈牙利还与俄罗斯敲定能源合作等项目,拒绝与美欧举措亦步亦趋。

(四)争夺乌克兰激化北约与俄罗斯间对决

乌克兰、格鲁吉亚被俄罗斯视为抵御北约的最后一道防护墙,因而拼尽全力护卫。北约则不破墙而入决不罢休,双方争斗短兵相接。北约把乌克兰、格鲁吉亚两国列为重点发展对象,竭尽拉拢之能事。以与乌克兰关系为例,早在1997 年7 月北约冷战后首次扩员时,就盯上了对俄战略意义更重的乌克兰。北约与乌克兰建立关系之初就高调签署《特别伙伴宪章》,赋予该项合作与众不同的意义。1999 年4 月,北约与乌克兰举行首次首脑会晤,发表联合声明宣布双方全面合作及乌克兰“加入欧洲—大西洋结构”的决心,并成立了北约—乌克兰委员会等常设合作机制。北约以帮助乌克兰改革为名,为拉拢乌克兰花了大力气。

北约、美国与欧盟配合,力挺乌克兰、格鲁吉亚两国西化,在两国发动颜色革命,挤压,推翻亲俄政权,打击反对西化力量,造成两国国内局势动荡。俄罗斯以强力手段反击西方攻势,2008 年秋为支持格鲁吉亚境内阿布哈兹与南奥塞梯独立,与该国亲西方政权间发生战争;在乌克兰则依托东部亲俄力量,推动乌克兰加入俄罗斯主导的欧亚合作机制,极力牵制其西化步骤。

2013 年11 月2 日,时任乌克兰总统亚努科维奇决定暂缓与欧盟签署联系国协定,虽然这一举措有考虑俄罗斯要求的因素,但远未跳出其一直以来在接近欧盟与维系对俄合作中保持平衡的政策。早已渗入乌克兰的外国势力操纵国内亲西方力量以此为借口发动激烈抗议,亚努科维奇政权很快被广场暴力推翻。美国高官无所顾忌地直接插手乌克兰新政权组成,大力促推乌克兰敌俄、向西政治的发展。俄罗斯不会听任具有重大战略意义的乌克兰旁落西方,也相继采取支持乌克兰东部对当局的反抗行动、收回克里米亚等大手笔对策。冷战后美欧与俄之间的首场政治、军事、经济全面对抗爆发。

(五)北约在欧洲设立反导系统加深与俄罗斯对立

北约以防范其它地区威胁为名,在近俄地带设立欧洲反导系统,俄罗斯对于自身战略力量因此遭到削弱表示严重关切。为消除在此问题上的争执,北约、美国与俄罗斯进行数次协商,但终因不能弥合双方深层战略考虑的对立无果而终。普京总统宣称,美国一手操办的北约欧洲反导系统是对俄罗斯的最大威胁。反导系统之争刺激俄罗斯加大投入,增进突破反导系统能力。北约反导系统成为催化东西方军备竞赛升级的引火点。

综上所述,冷战后东西方欧洲地缘政治日趋激烈的争夺,早已埋下了乌克兰危机爆发的伏笔。

三、北约未来发展存在不确定性

北约将继续维持军事集团功能的突显,但也并非全面返回冷战状态,未来发展走向呈现不确定性。

(一)继续承担军事对抗重任

乌克兰危机和解前景渺茫。俄罗斯、乌克兰当局、德国与法国四方峰会达成的明斯克停火协议落实艰难,内战双方誓不两立,俄罗斯、乌克兰当局立场相左,俄罗斯与德国、法国间存在意见分歧,停火状况难得稳定,乌克兰东部地区地位的解决更前景渺茫。尽管美欧与俄罗斯都表示政治解决危机的意图,但军事争夺互不示弱,安全风险不免加重:第一,双方都向陆、海交界处屯兵布阵,造成几乎“鼻尖相碰”状态,空中战机近距离相峙事件时有发生;第二,美国扬言向乌克兰政府军提供致命性武器,美军参谋长联席会议主席邓普西表示,“我们绝对应考虑武装乌克兰”。而美方筹划一旦实施,俄罗斯绝不会袖手旁观,战争危险一触即发;第三,乌克兰当局坚持西化政策,迈开参加北约步伐,目前俄罗斯尚以断绝与北约关系相要挟,日后如北约正式接纳乌克兰,俄罗斯的反击举措绝不限于此。

长远来看,日益升级的政治争斗刺激了东西方军备竞赛,各自防止对手获得军事优势的意志更为强劲,此前达成的裁军协议受到撼动。俄罗斯国防部长宣布将不顾经济困难,坚持完成2020 年前的军事现代化计划。对此,北约也将加紧保持实现集体防御的实力,在增强军事集团性质和能力上可能越走越远。

(二)冷战特质的恢复仍有限度

北约虽与俄罗斯展开军事、政治持续对抗,但完全返回冷战的可能性较低。首先,国际形势正在经历空前复杂、深刻的变化,欧洲形势虽呈现冷战色彩,但与冷战时期有本质区别。冷战的重要标志之一为两极格局的形成,而当前世界日趋向多极化、多边化发展,美俄难以再次主导世界事务。非传统安全威胁与传统安全威胁交织,东西方在应对此类安全问题上难靠一己之力解决,国际事务不再处处以东西方对抗为主线。

其次,北约对自身所处的“前景不定的世界”有清醒的认识,俄罗斯不是北约面临的唯一挑战。冷战后,北约一直定位于集体防御、危机处理和合作安全功能,当前,即使将集体防御提升为首要职责,北约也不可能将全部精力和资源投入于此而不顾其他,毁掉多年改革的成果。实际上,危机处理与合作安全两项功能对北约仍有现实意义,不可懈怠:北约完成在阿富汗领导国际维和部队的任务后,还要为维护该国安全做大量工作,不可完全放手不管;北约参与了中东地区国际反恐合作,训练伊拉克本国安全部队是其任务之一;为应对“伊斯兰国”极端组织兴起,北约虽未整体出动,但已参加了在美国召开的国际会议。

最后,冷战结束初期,北约发动科索沃战争,争夺巴尔干半岛势力范围时士气很盛,而彼时的俄罗斯羽翼微弱,心有余而力不足。今时不同往昔,北约认识到基于今日俄罗斯的实力与斗志,放手与之军事对决的代价非同小可,须注意把握对抗尺度,避免走上引爆战争的不归路。就武装乌克兰政府军问题,北约未作集体承诺;就向与俄罗斯交界成员国派驻常设部队计划的执行,北约至今还以“轮换”、“灵活”、“可大可小”的言词形容,留有余地;北约—乌克兰委员会公报中,也尚未明确表示支持乌克兰加入北约。

(三)内部对策差异继续表现

东西方关系紧张一直对北约盟友间关系发挥着双重影响:在紧迫形势下,美国与欧洲盟友抱团御敌需求增大;但在斗争危险度增强,可能付出重大代价时,双方的考虑、对策差异又不可避免。此次应对乌克兰危机中,美国与欧洲盟友关系再现了这一辩证性规律。

美欧推进西方势力东进、力克俄罗斯的战略考量基本一致。北约欧洲成员认为,俄罗斯合并克里米亚和支持乌克兰东部民间武装,严重破坏自身在欧洲维护的秩序,不能容忍。北约在军事领域抗俄的同时,欧盟在经济与外交上则对俄实施加码的制裁,公众舆论反俄势头上升。与2003 年德、法两国带头反对美国发动伊拉克战争,引发北约内部分裂的局面相比,当前美欧战略关系大不一样。但是,欧洲国家与美国的安全处境毕竟不可同日而语,安全利益与政策上对欧洲大局的全面、长远考虑与美国的差别难以消除。欧洲与美国的分歧时有显露,其显示与美不同意见的愿望与能力也有提高,对北约决策的影响力有所增长。

在北约内部,美欧分歧集中表现在对俄罗斯政策上。不管如何与俄罗斯对抗,欧洲成员国都会小心地止步于干戈相见的边缘,以确保欧洲和平。2008 年4 月北约布加勒斯特首脑会议上,在德、法两国倡议下,决定停止乌克兰和格鲁吉亚入约程序,以避免与俄罗斯关系的紧张。欧盟虽全力加强与乌克兰制度性联系,推进乌克兰西化,但德、法等大国至今在是否支持乌克兰参加北约问题上没有松口,避免引起与俄罗斯的严重军事对抗,威胁欧洲安全。美国声称谋划向乌克兰政府军提供致命性武器,欲在直接参战上迈出步伐,欧洲成员大都表示异议,默克尔总理除在2015 年2 月慕尼黑安全会议上公开表态反对外,又亲赴美国极力劝阻。德、法两国一直就乌克兰危机与俄罗斯进行接触,探索和解途径。2015 年2 月,两国首脑亲赴明斯克,在乌克兰当局和俄罗斯间苦苦斡旋,终于达成明斯克停火协议,极力为危机滑向战争踩刹车。

欧洲盟友的态度对美国行动形成了牵制,美国当然有所回应。美国政府要员就欧洲盟友反对武装乌克兰,指责其“不配合”、“不坚定”。历史上,美欧在对俄政策上各持己见、相互交锋的事件不止一桩。2008 年秋俄罗斯与格鲁吉亚发生军事冲突时,美国持强硬立场,对法国出面促使俄、格停战及欧盟与俄重开新伙伴条约谈判十分不满。欧盟外长会议则致函奥巴马,建议对“经济复苏、外交活跃、正在崛起的俄罗斯加强接触,避免冲突风险”,要求美国不要干扰欧洲与俄罗斯打交道,让欧洲发挥更大作用。

美欧间另一难解的矛盾在于对北约的财力、人力支持。美国抱怨欧洲盟友对北约吝于贡献,既不愿出钱,也不尽力。美国前国防部长盖茨卸任前,在美欧多处论坛上宣泄了美国的强烈不满,他指责欧洲盟友“只知消费美国提供的安全保证,而无平分联盟负担的政治意愿与行动”,“北约本为冷战时期保卫西欧而生,美国为此大把花钱,但战后美国在北约开支中的份额却不降反升了75%”。他还批评参加对利比亚空中打击的欧洲国家不到联盟欧洲成员的1/3;出兵阿富汗的欧洲国家自行撤军,不顾整体;有的将部队布置在战争激烈的战区之外。盖茨警告说,长此以往,大西洋联盟形成了美国和英国等少数欧洲国家承担艰巨任务,而其他国家得益于北约保护,却不承担费用和风险的“双层次联盟”,美国最终将决定不再“独自为北约冲锋陷阵”。 2014 年5 月,美国国防部长哈格尔在华盛顿威尔逊中心讲话时表示,美国GDP 低于北约其他成员的总和,而军费开支则为后者的3 倍。

美欧就联盟负担分配的争执是北约的一大心病。北约领导不断呼吁各成员国同心合力,共同为联盟付出“时间、精力和资源”,[1] 敦促欧洲成员国将军费开支普遍提到本国GDP 的2%,赞扬已达标和正式保证达标的国家,对其他未达标成员国施加压力。

审视北约内部关系的另一视角是,欧洲成员面对危机所表现的异同。美国入侵伊拉克事件曾掀翻了欧洲国家内部关系,分裂为反战与主战两派;而应对乌克兰危机,北约欧洲成员立场大体一致。不过,此次北约与俄罗斯的角力以欧洲为主场,欧洲各国安全都受到近身威胁,在政策考量上产生的差别尽管有时细微,但值得关注。北约一些欧洲成员,包括正在进行入盟谈判的个别欧盟候选国,或因与俄罗斯的传统联系,或因与欧盟主流政治的隔阂,对西方一味对俄示强有所保留,不愿参与排斥、孤立俄的行动,而是维系与俄的来往、沟通与合作,在一定程度上增加了欧盟达成一致对俄政策的难度。与俄罗斯为邻的欧盟成员国对俄斗争坚决,要求北约大力加强对俄军事遏制,确保本国安全,同时对北约在本国领土派驻大规模常设部队也有所顾虑,担心引火烧身。

四、结语

欧洲安全局势骤然恶化打乱了北约改革进程,俄罗斯与西方地缘政治角力难解难分,北约的未来发展处在十字路口,能否延续冷战结束后的改革初衷,坚持将军事、政治集团改革为政治、军事集团的目标被画上问号。与此同时,作为一个多国集团,在形势发生重大变化之际,北约内部成员对联盟决策的作用力尤为复杂、多面。北约发展前景具有很大的不确定性,其发展走向事关欧洲的稳定与和平,值得国际社会持续关注。

【完稿时间:2015-5-4】

【责任编辑:李 静】