新型城镇化过程中行政规划的法律规制

伊士国

（河北大学政法学院，河北保定 071002）

摘　要：行政规划的综合性、动态性、裁量性特征决定了对其进行法律规制的必要性。但是，目前我国行政规划的法律规制严重不足，致使我国城镇化过程中出现了许多问题。对此，我们应借鉴德国的做法和经验，从实体和程序两方面对我国新型城镇化过程中的行政规划进行法律规制。

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关键词：城镇化；行政规划；法律规制

中图分类号：D922.297　　　文献标识码：Ａ　　　　文章编号：１００２－３２４０（２０１5）05－０1０5－05

收稿日期：2015-03-12

基金项目：河北省软科学基金项目“新型城镇化过程中行政规划的法律规制研究“（13456129）的阶段性成果；河北省保定市哲学社会科学规划研究项目”新型城镇化过程中行政规划的法律规制研究”（20140718）的阶段性成果

作者简介：伊士国（1982-），河北永年人，法学博士，河北大学政法学院副教授，中国社会科学院法学研究所博士后研究人员，研究方向：宪法学、行政法学。

一、我国城镇化过程中行政规划法律规制的必要性

“行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。”[1]行政规划具有综合性、动态性、裁量性等特征，使其不同于一般的行政行为，而正是这些特性决定了在我国城镇化过程中对其进行法律规制的必要性。具体说来：

（一）行政规划的综合性决定了对其法律规制的必要性

行政规划不同于一般的具体行政行为，它是对未来某一方面工作的一种目标设定和措施的全面安排，具有鲜明的综合性特征。我国城镇化过程中的行政规划，即是对我国城镇化的顶层设计，是对我国城镇化的目标、原则、程序、方式、手段等的全面安排部署，具有很强的综合性，十分重要。因而，城镇化过程中行政规划一旦不当或有其他严重问题，就会“牵一发而动全局”，就势必会影响我国城镇化的进程以及目标的实现。这就需要对我国城镇化过程中的行政规划进行全方位、全过程的法律规制，依法制定、变更、废止行政规划，避免其任意性和不规范性，保证其科学性和民主性。

（二）行政规划的动态性决定了对其法律规制的必要性

如上所述，行政规划是对未来某一工作的一种全面展望和安排，虽然其应尽量具有稳定性，但未来是多变的，因而，行政规划的动态变更在所难免。正如郭庆珠指出：“行政规划的拟定、确定乃至实现，是一个不断更新、演进的流程，而非局限在特定时空条件下固定不变的结果。不仅在拟定的过程中规划内容处于一个动态的、程序性的过程之中，即使在规划被有关机关确定之后，仍然会处于动态循环之中。”[2]但是，必须承认的是，行政规划的变更，既容易损害国家和地方的公共利益，也容易破坏信赖保护原则，损害行政规划利害关系人的合法权益。因而，我们应对城镇化过程中的行政规划进行法律规制，一方面应尽可能地减少行政规划的变更，保持行政规划最大限度的稳定，另一方面应严格规范、控制行政规划的变更，尽可能减少由于行政规划的变更而给行政规划利害关系人带来的风险和损失，并给予合理公正补偿。

（三）行政规划的裁量性决定了对其法律规制的必要性

行政规划的裁量性“取决于行政规划的自身属性。一是行政规划大多数是原则性的规范，而不是严格的规则模式。二是行政规划基于对未来的预测，其只能是一种目的——手段式的行为，而不是要件——效果式的行为，这也是行政规划区别于其他行政行为的明显之处，而目的和手段的选择使规划裁量扮演了重要角色。”[3]在我国城镇化过程中，行政规划裁量大量存在，其既具有必然性和合理性，但又存在着滥用的可能性。这是因为，在我国不具有组织法和作用法上根据的行政规划大量存在，行政机关在制定、变更、废止行政规划时往往缺乏明确的法律依据。而如果行政机关的行政规划裁量权不受法律规制的话，行政规划裁量的滥用就会成为必然，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”[4]这就要求，我们必须对城镇化过程中行政机关的行政规划裁量权进行法律规制，避免其滥用，以保护行政规划利害关系人的合法权益。

二、我国城镇化过程中行政规划存在的问题

由于目前我国行政规划立法尚缺乏统一性和明确性，结果导致我国城镇化过程中行政规划的法律规制严重不足，行政机关的行政规划权滥用比较严重，出现了各种问题，具体言之：

（一）我国城镇化过程中行政规划的科学性不足

行政规划是门科学，具有很强的技术性和专业性，涉及到大量专业知识的运用。因而，无论是行政规划的制定，还是行政规划的变更、废止，都必须要遵循客观规律，从当地的实际情况出发，都必须要经过严格、充分的考察和论证，都必须要发挥专家学者的积极作用，以借助他们的专业知识来弥补行政工作人员知识和能力的不足，从而保证行政规划的科学性、合理性和可行性。但是，在我国城镇化过程中，由于行政规划立法的不健全，再加上行政权的专横，导致在一些行政规划的制定、变更和废止中，往往忽视了客观规律，既没有经过充分的考察和论证，也没有专家和民众的充分参与，而是由行政机关负责人的意志主导，这就使得行政规划内容的科学性、合理性和可行性大打折扣，一旦实施，势必会造成人力、物力、财力的巨大浪费。

（二）我国城镇化过程中行政规划的民主性不足

行政规划是对某一区域未来发展蓝图的设计，大多涉及到公共利益和不特定多数人利益，其实质上“是行政机关运用行政权力打破现有的利益格局重新进行利益配置与协调的过程。”[5]行政规划一旦制定、变更或废止，必然会对公共利益和不特定多数人利益产生难以挽回的影响。因而，在行政规划的制定、变更或废止过程中，就必须要充分发扬民主，使公众参与进来，特别是要听取行政规划利害关系人的意见，并将其反映到行政规划的方案中去，以实现不同利益特别是公共利益与私人利益的兼顾与平衡。然而，在我国城镇化的过程中，行政机关往往以公共利益的代表自居或以公共利益为借口，在制定、变更或废止行政规划时，没有广泛听取公众的意见和建议，没有接受公众的监督，特别是在作出对公民利益不利或涉及不特定多数人利益的重大决定时，也没有通过听证会等形式认真听取行政规划利害关系人的意见、陈述，而往往由行政机关按照自身意志甚至少数领导意志作出决定。正如孟鸿志指出：“我国以往绝大部分行政规划在制定过程中缺少民主参与，规划程序基本上是在行政机关内部封闭运作。”[3]这就导致，一方面，城镇化过程中行政规划的科学性、合理性难以保证；另一方面，城镇化过程中行政规划难以被公众所理解和认同，实施过程中也难以得到公众支持，实施效果自然大打折扣。因为公众往往感觉到“被城镇化”，是“城镇化”的受害者，而不是“城镇化”的受益者。

（三）我国城镇化过程中行政规划的程序性不足

行政规划作为行政机关的一项依职权行政行为，必须要遵循严格的法定程序，以程序控制行政规划的制定、变更或废止等全过程。只有这样，才能避免行政机关在行政规划中的恣意妄为，才能保证行政规划利害关系人的程序权益，才能保证行政规划的规范化、制度化运行。但是，在我国城镇化过程中，由于我国行政规划程序方面的法律体系不健全，特别是尚缺乏一部统一的、专门的行政程序法，再加上相关程序方面的法律法规执行的不严格，致使我国行政规划的程序性严重不足。具体说来：一是我国行政规划的程序性规定目前还很不健全、不成体系，很多行政规划尚缺乏程序方面的规定，致使我国行政规划在程序方面尚未完全实现“有法可依”，这就为行政机关滥用职权提供了可能，往往在制定、变更或废止行政规划时比较随意、随性；二是我国行政规划的程序性规定一般比较原则、抽象，缺乏“严丝合缝”的细致性、细节性规定，致使其在实践中的可操作性并不强，难以为行政机关制定、变更或废止行政规划提供明确的指引和依据。同时由于其可变性较大，为某些行政机关“钻空子”提供了可能，在制定、变更或废止行政规划时，可以虚化、规避对其不利的一些程序性规定；三是我国长期存在“重实体、轻程序”的传统，再加上行政权力制约监督的乏力，使得行政机关在制定、变更或废止行政规划过程中，往往不愿意严格遵循行政规划程序性方面的规定，认为其“多余”或“繁琐”，要么“随意变通”，要么“走形式、走过场”，最终使行政规划程序性规定落了空。

（四）我国城镇化过程中行政规划的救济性不足

如上所述，由于行政规划涉及到公共利益和不特定多数人利益，其一旦变更或废止，必然会对公共利益和不特定多数人利益产生重要影响，造成重大损失。因而，基于信赖保护原则的要求，行政规划一经制定，非有法定事由和经法定程序不得随意变更或废止，即行政规划应具有确定力和公定力。如果行政机关对行政规划进行非法变更和废止，给基于信赖保护的行政规划利害关系人造成损失时，则应承担相应的赔偿责任，以使行政规划利害关系人的损失得到救济。当然，即使是基于公共利益的目的，通过法定程序对行政规划进行变更或废止，行政机关也得对行政规划利害关系人因此而受到的损失承担相应的补偿责任。但在我国城镇化过程中，目前行政规划利害关系人因此而受到损害的权益却缺乏应有的救济渠道，特别是无法通过诉讼的途径维护自已的合法权益。这是因为，虽然根据行政法的一般理论，行政规划属于具体行政行为，但行政规划具有很强的抽象性和政策性特点，在实践中一般视为抽象行政行为。而根据我国《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为目前尚不属于人民法院行政诉讼的受案范围，即行政规划实际上不受司法审查。根据我国《行政复议法》的规定，部分行政规划行为可以纳入行政复议范围，但行政复议毕竟属于行政机关的内部救济，救济力度和范围均有限。因此，在我国城镇化过程中，既难以对行政机关违法变更或废止行政规划的行为进行有效监督问责，同时也难以对行政规划利害关系人因此而遭受损害的权益进行有效的救济，其基本上属于无救济状态。

三、我国城镇化过程中行政规划法律规制的内容

尽管“根据传统的法律保留论，难以要求非拘束性行政规划必须有作用法范畴的法律根据，但是，从行政规划在现实中所具有的重大功能来看，是不应该使其完全脱离法律规制的。”[1]对此，我们应借鉴德国的做法和经验，对我国新型城镇化过程中的行政规划进行法律规制。德国作为当今行政法治最发达的国家之一，在行政规划方面的立法不仅数量众多，而且体系非常严密，从实体和程序两方面对行政规划进行了有效的法律规制，积累了许多良好的经验，可以为我国新型城镇化过程中行政规划的法律规制提供借鉴。具体说来：

（一）行政规划的实体法规制

行政规划的实体法规制主要解决的是行政规划的主体及其权限的合法性问题，以实现行政规划主体及其权限的法定化。目前，我国行政规划主体及其权限方面存在的问题主要有：第一，部分行政规划的主体及其权限缺乏合法性。根据宪法学原理，任何行政规划主体的设立必须具有宪法和法律的授权，必须具有组织法上的依据，但是我国大量的行政规划主体却缺乏组织法上的授权和依据，比较混乱，“一般是由行政机关依据其行政职权或职能推断出来的，致使这些行政规划制定的机关庞杂甚至有些混乱，横向不同部门和纵向上下层级都有制定规划的权力，甚至部分规划主体集编制和确定的权力于一身，这些都会造成所制定的规划交叉重叠，难以形成上下衔接、各方协调的规划体系。”[6]此外，尽管由行政规划的属性所决定，行政规划主体必须具有组织法上的依据，而不一定具有作用法上的依据。但是我国只有少数行政规划主体的权限来自法律的明确的授权，具有作用法上依据，而大部分行政规划主体的权限却是“默认式”的，即由行政机关其他相关职权推导而来，并不具有作用法上的依据。而这正是我国城镇化过程中行政规划制定、变更比较随意的主要原因所在，因为在缺乏作用法依据的情况下，一方面行政规划主体行使权力“于法无据”，往往比较随意。另一方面公众对行政规划主体的权力监督也实难做到；第二，行政规划参与主体的单一性。目前，无论是我国各级行政规划的参与主体，还是我国行政规划各个阶段的参与主体，都是行政机关，非常单一，而与之相对应的利害相关人却缺乏主体地位。这既不利于加强对行政规划的监督制约，也不利于保护行政规划利害关系人的利益；第三，行政规划主体权限缺乏制约监督。根据权力分工与制约原理，行政规划的各个阶段应有不同的主体，由其分工合作，相互制约，以避免行政规划权力的滥用。但是目前在我国行政规划的各个阶段，并没有严格贯彻权力分工与制约原则，部分行政规划主体集几个阶段的权力于一身，既管确定，又管实施，必然会导致行政规划权力的滥用，出现种种问题。

对于上述问题，我们应借鉴德国的做法和经验，建立健全我国行政规划实体方面的法律制度，主要包括：第一，要建立健全行政规划相关组织法，并尽量建立健全行政规划相关作用法，使我国行政规划主体及其权限具有合法性。与我国不同的是，德国通过《联邦住房管理法》、《建设法典》、《联邦道路法》、《航空法》、《循环经济和垃圾法》等法律对不同行政规划主体及其权限作出了明确规定，使德国的不同行政规划主体及其权限既具有了组织法上的依据，又基本上具有了作用法上的依据。有鉴于此，我们一要建立健全行政规划相关组织法，明确对各类行政规划的主体进行授权，使其具有组织法依据，将其纳入法定轨道；二要尽量建立健全行政规划相关作用法，使行政规划主体行使权力具有明确的法律依据，尽量减少“默认式”授权。正如日本学者室井力所指出：“为防止行政主体任意地制定行政规划，制约行政主体的规划裁量权，行政规划最起码要求有组织法上的根据，关于规划的具体内容，应该依照各个行政规划的内容和功能，尽量在作用法上设置有关规定。”[1]第二，要扩大行政规划参与主体的范围，改变我国行政规划参与主体的单一性。根据《联邦德国行政程序法》的规定，德国的行政规划参与主体比较广泛，包括行政规划承担者、行政规划听证机关、行政规划确定机关以及行政规划利害关系人等。特别是《联邦德国行政程序法》对行政规划利害关系人的主体地位及其权益作出了明确规定，既有利于保护行政规划利害关系人的合法权益，也有利于对行政规划主体进行监督。对此，我们应健全我国《城乡规划法》等的相关规定，明确行政规划利害关系人的主体地位及其权益，扩大我国行政规划参与主体的范围，使行政规划利害关系人能够依法参与到行政规划的全过程，并对行政规划主体进行相应的监督制约，以保证行政规划的科学性、民主性和合理性；第三，要对行政规划主体权限进行分工与制约，以避免行政规划权力的集中与滥用。与我国行政规划权力集中于单一行政机关不同的是，德国的行政规划权力分属于不同的主体，且相互配合、相互制约。根据《联邦德国行政程序法》的规定，德国采取了“承担、听证、确定”相分离的模式，将行政规划权力予以合理分解，并赋予了不同的主体，包括行政规划承担机关、行政规划听证机关以及行政规划确定机关，使其相互配合、相互制约。有鉴于此，我们应改变我国行政规划权力比较集中的权力配置模式，将我国行政规划的权力进行德国式的类似分解，并赋予不同的主体，使其在不同阶段相互配合、相互制约，以避免行政规划权力的集中和滥用。

（二）行政规划的程序法规制

“因为行政规划是根据具体情况架构和作为行政目标的发展蓝图，所以，由实体法对行政规划内容加以完全的制约是不可能的。”[1]因而，除了要对行政规划进行实体法规制外，还必须要进行程序法规制。在这一方面，德国也为我们提供了很好的借鉴。《联邦德国行政程序法》第五章第二节对行政规划的具体程序作出了非常明确细致的规定，对行政规划进行了有效的程序规制。因而，我们应借鉴德国的做法和经验，建立健全我国行政规划程序方面的法律制度，主要包括：

第一，建立健全行政规划公开公示制度。阳光是最好的防腐剂，只有实现阳光公开，才能杜绝行政规划权力的滥用和腐败。根据《联邦德国行政程序法》第72条第2款规定：“依第17条第2款的通知，第17条第4款的要求，在确定规划程序中须以公告方式为之。该公布应由行政机关在其官方公报，以及预计规划将产生效力的地区的地方日报上公开其通知和要求的方式作出。”[7]根据《联邦德国行政程序法》第73条第3款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇1个月，以供人查阅。如当事人的范围明确，且在一适当期限内已将规划供其查阅的，可拒绝展示规划。”第73条第4款规定：“任何人的利益受规划影响的，均有权在展示之后两星期内以书面或口头表达，由行政机关记录在案的方式，向听证机关或所在乡镇提出对规划的异议。在第3款第2句的情况下，听证机关定出异议期间。”[7]等等。这既有利于保障公众的知情权和异议权，也有利于公众对行政规划主体的活动进行监督。然而，目前我国行政规划公开公示做的还远不够，“内部运作”和“暗箱操作”比较严重，这是导致我国城镇化过程中行政规划问题丛生的重要原因。解决这一问题，关键就是要建立健全我国的行政规划公开公示制度，这就要求我们借鉴德国的做法和经验，在我国《城乡规划法》现有规定的基础上，一要明确行政规划公开公示的具体内容，主要包括行政规划目标的公开、行政规划依据的公开、行政规划拟定草案的公开、行政规划信息的公开、行政规划变更或废止的公开、行政规划最终方案的公开等，以充分保障公众的知情权；二要充分保障行政规划利害关系人的异议权，并建立健全行政规划利害关系人意见、建议的反馈和采纳机制，以保证行政规划最终方案的科学性和民主性。

第二，建立健全行政规划听证制度。“行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。”[8]行政规划听证制度是行政规划程序的核心，其目的在于保护行政规划利害关系人的合法权益。根据《联邦德国行政程序法》第73条、74条等的规定，德国建立了比较完善的行政规划听证制度，特别是明确规定了听证程序机制，从而有效保障了行政规划利害关系人的听证权利。然而，我国《城乡规划法》只是规定了制定城乡规划应召开听证会，但并没有明确规定召开听证会的具体程序，这就使得我国行政规划听证会的召开缺乏程序机制保障，出现了各种问题。有鉴于此，我们应建立健全我国的行政规划听证制度，主要包括：一是建立完善的通知制度，保证行政规划利害关系人的知情权；二是建立民主的听证参与人选择制度，使选取的听证参与人具有最广泛的代表性，能够最大范围的代表行政规划利害关系人的意志和利益；三是建立完善的听证主持人选择制度，“如果需要由人大来决定是否需要制定、变更或废止行政规划的话，应由各级人大常委会选派人员来主持听证，而如果需要由政府或上级行政机关来决定是否批准行政规划的制定、变更或废止时，那么应当由行政主体的首长或指定的人员来担当此任。”[9]但行政规划利害关系人认为主持人与该行政规划有直接利害关系的，有权申请其回避；四是建立完善的质辩制度，保证听证当事人享有充分的质证权利；五是建立完善的听证笔录制度，并将听证笔录作为行政规划最终方案的重要参考依据。

第三，建立健全行政规划救济制度。无救济则无权利。根据《联邦德国行政程序法》第79条、80条的规定以及《联邦德国行政法院法》第47条的规定，德国建立了比较完善的行政规划救济制度，不仅将行政规划纳入了行政诉讼受案范围，还建立了比较完善的行政规划赔偿制度，使行政规划利害关系人受损的权益得到了有效救济。然而，如前所述，我国行政规划救济制度非常不健全，难以对行政规划利害关系人提供有效救济。有鉴于此，我们应借鉴德国的“一般处分”概念，将行政规划纳入我国行政诉讼的受案范围，由法院对其进行司法审查，对行政规划利害关系人受损的权益进行救济。正如齐建东指出：“行政规划虽针对不特定对象，但从事实关系来讲，涉及的人与物也是有明确范围的，因此借鉴一般处分的概念，可以将其定位为一种特殊类型的行政行为，纳入行政诉讼的范围。”[10]此外，我们还应借鉴德国的做法，建立健全行政规划赔偿制度，对行政规划赔偿的情形作出细致的规定，以对行政规划利害关系人受损的权益进行相应赔偿。

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参考文献

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[8] 应松年.行政法与行政诉讼法[M].北京：法律出版社，2009.366.

[9] 宋雅芳.论行政规划变更的法律规制[J].行政法学研究，2007,（2）：71-77.

[10] 齐建东.城镇化进程中规划变更的法律规制[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2011,（2）：111-115.

［责任编校：周玉林］