摘要：本文根据“懒政”现象的主要表现形式，运用“委托—代理”理论的逻辑剖析高压反腐背景下“懒政”现象产生的原因，最后从解决公共权力委托人与代理人之间目标不一致和信息不对称的思路，分别提出建立“利益共同体”、强化柔性激励，增强职业前景激励、优化“委托—代理”链条等路径来治理基层公务员“懒政”。
关键词：基层公务员；懒政；激励；反腐
党的十八大以来，党中央开辟了管党治党新境界，把整治人民群众身边的不正之风和腐败问题作为重中之重来抓，推动形成了反腐败压倒性态势。据官方统计，截至2017年6月底，共处分乡科级及以下党员干部134.3万人，处分农村党员干部64.8万人。然而在“不敢腐、不能腐、不愿腐”体制机制逐步形成的同时，部分基层公务员“不敢为、不能为、不愿为”的懒政行为也日趋凸显。这看似不违背法律，却潜移默化地影响了上级政策的有效执行，损害了人民群众的根本利益。
一、懶政现象的主要表现形式
“懒政”主要表现形式有三：一是不敢为，二是不能为，三是不愿为。
所谓不敢为，即缺乏作为的勇气和担当。在高压反腐态势下，部分基层公务员出于政治风险不敢作为，对于这类公务员，应当完善问责、容错等机制纠正其“懒政”行为。所谓不能为，即缺乏作为的能力和条件。部分基层公务员即使有作为的意愿，想服务于民、想晋升，但在新形势下出现“能力恐慌”，缺乏作为的能力和条件。对于这类公务员，应多加以培训并配套以人性化的政策与制度条件激励其有效“勤政”。所谓不愿为，即缺乏作为的意愿和动力。部分基层公务员存在着严重的“当一天和尚撞一天钟”思想，对上级的任务敷衍了事，对群众的需求充耳不闻。对于这类公务员，应多以文化教育加以引导，从思想上根除其“懒政”陋习。
二、基层公务员激励机制失灵的原因
按照委托—代理理论的逻辑，激励失灵的原因有两种：一是委托人与代理人之间目标不一致；二是委托人与代理人之间信息不对称。从这个思路来分析当前高压反腐背景下我国基层公务员激励机制存在的问题。
（一）目标不一致导致的激励机制失灵
这里的目标不一致，是指作为委托人的上级政府的组织目标和作为代理人的基层政府公务员的个人目标之间的不一致。
1.多元目标难以量化
多元目标必然导致多元任务，多元任务又极易诱发激励扭曲。当前我国正处于经济新常态下“三期叠加”的阶段，对公务员政绩考核的标准不再“唯GDP论”，而是注重GDP的同时，兼顾政治、文化、社会和环境的发展，以及“地方债务累计总量”指标等，使公务员的“作为”在短期内或者说在其任期内难见显著成效。同时，多元目标难以分解和量化，使得对基层公务员的考核难度也进一步加大。于是作为代理人的基层公务员会把多数努力转向易量化、易受奖励的任务，而忽略同样重要、但不容易量化的任务，甚至出于高压反腐下的政治风险与难以预期的收益，直接“懒政”不作为。
2.柔性激励相对缺乏
柔性激励相对缺乏削弱基层公务员“勤政”动机。由于基层公务员身份具有特殊性，一方面，作为基层的国家公职人员，显然其物质待遇与省部级公务员不可比，也不可能享有很优厚的物质待遇，因此单一以物质激励为主的刚性激励效果不会很好。另一方面，基层公务员作为直接服务于群众的重要角色，在对其激励过程中，运用刚性激励既然达不到基层公务员足够的物质需求，增大柔性激励比例就十分有必要，使基层公务员心目中自发形成一种说服力，主动为人民服务，自觉选择“勤政”。然而，在当前基层政府激励体系中，以物质、制度激励为主的刚性激励缺乏柔性激励的配合反而抑制了基层公务员“勤政”热情。
（二）信息不对称导致的激励机制失灵
这里的信息不对称，一方面是指作为委托人的上级政府不完全了解作为代理人的下级基层公务员的个人目标、努力程度、工作能力等信息。另一方面是指，作为代理人的基层公务员不确定自己的行为是否符合作为委托人的上级政府所想达到的组织目标和要求。在这样的目标不一致和信息不对称的情况下，使既有的激励机制难以奏效，代理人也对自己的职业前景感到迷茫。具体从以下两个方面分析。
1.“委托—代理”链条僵化
“委托—代理”链条僵化助长基层公务员“懒政”动机。“委托—代理”链条僵化主要体现在“委托—代理”链条过长和群众的委托人身份感较弱两个方面。一是“委托—代理”链条过长。在我国的制度背景下，形成了“中央政府—省级政府—地市级政府—区县级政府—乡镇政府”的“委托—代理”链条，由此在激励中造成了极大的信息不对称和信息成本。二是群众的委托人身份感较弱。与之相随的是，上级政府的委托约束力较大。从本质上讲，政府的公共权力根本上是受托于人民，人民群众作为基层公务员直接服务的对象，对基层公务员的工作评估也最具真实性、科学性和民主性。但在现实生活中其作用往往被忽视。调查中，有群众反映“上班时间见不到人却不知向谁举报，即使举报了效果也不大”。反而是作为直接委托人的上级政府及其官员更多地决定着对下级公务员的评估，但上级领导往往不能完全观察到下级公务员的工作状态，于是部分基层公务员便采取“领导检查就干，不检查就偷懒”的形式主义和机会主义行为。
2.职业前景激励不足
职业前景激励不足增加基层公务员“勤政”的机会成本。职业前景的不确定性来自许多不确定的因素。基层公务员出于对自身能力水平、身体条件的不自信，在既有的公务员制度体系中其对职业生涯产生“不能为”的消极心理，增加了基层公务员职业生涯的不确定性及其“勤政”的机会成本。这些制度的限制主要体现在晋升时间、晋升渠道、薪酬待遇、考核制度四个方面。第一，晋升时间漫长。根据计算，普通科员晋升为正厅局级官员大约需要25年，如果不能在35岁升到正处、45岁升到正厅，往后的仕途便基本止步。第二，晋升渠道狭窄。目前我国公务员队伍中，超过90%的公务员是科员及科员以下职务，60%在县级以下政府机关，通常从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升迁为厅局级的比例更是低至1%。2014年《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》发布后，各地方政府开始推行基层公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，将其晋升之路由职务“独木桥”拓展为职务与职级晋升“双通道”，在一定程度上打破了基层公务员晋升的“天花板”。可这一改革由于基层单位编制不足只能实现极少部分人晋级，“职务职级双通道”仍然显得狭窄。第三，薪酬待遇欠佳。基层公务员薪资水平总体偏低，且地区差异以及同一地区上下级差异都较大，限制了其工作积极性。第四，考核制度待完善。尽管现行的《领导干部选拔任用条例》将民主推荐、民主测评等作为选人用人重要参考意见，但在实际中，依然存在着考核形式较单一、上级领导话语权过重等问题，考核公平度、科学性、民主性尚待提高。
三、基层公务员“懒政”现象的治理路径
应对委托人与代理人之间目标不一致的有效路径有二：其一，委托人与代理人建立“命运共同体”来实现目标大体一致；其二，强化柔性激励以实现双方目标趋同。缓解公共权力委托人与代理人之间信息不对称的可行路径有二：一是加强职业前景激励，二是优化“委托—代理”链条。
（一）解决目标不一致导致的激励机制失灵
1.建立“利益共同体”
通过建立“利益共同体”，遏止基层公务员“懒政”思想。公共权力委托人通过与代理人建立“利益共同体”，使双方在社会身份上接近，从而促使其目标大体一致。第一，完善民主政治。增强基层政府选人用人民主性、科学性，使得基层公务员在其组成结构上尽可能地反映其辖区的人口特征，包括性别、民族、社会阶层等。第二，实施与基层公务员个人目标相一致的管理机制，使基层公务员既“敢为”“能为”“愿为”以达到组织目标，又能满足其作为“经济人”的个人意愿。第三，制定组织目标时将基层公务员的个人意愿和利益纳入考虑因素，使组织目标潜移默化成为个人目标。
2.强化柔性激励
通过强化柔性激励，增大基层公务员“勤政”动机。刚性激励满足的是代理人對物质的需求，柔性激励则针对代理人个人的心理和行为，采用荣誉激励、信任激励、情感激励、使命激励等非强制性方式进行激励，比如文化教育、能力培训等。柔性激励使其心目中形成一种潜在的说服力，把组织意愿转化为个人追求自我价值实现的自觉行动，从而促使作为代理人的基层公务员个人目标与作为委托人的上级政府或者其辖区内的人民的目标和利益趋于一致。
（二）解决信息不对称导致的激励机制失灵
1.优化“委托—代理”链条
优化“委托—代理”链条，扩大地方政府自主权。在新时代，应给予地方更大的自主权去开拓创新，鼓励公务员“敢做、能做、愿做”。可行路径有二：一是缩短“委托—代理”链条，如已有实践经验的“省管县”，使县一级政府具有更大的自主权，减少因过长的权力链条带来的信息不对称和信息成本；二是改变“委托—代理”链条方向。完善地方自治，扩大基层政府自主权，使基层政府及其公务员直接成为群众的代理人，增强公务员工作热情。提高人民群众政治生活的知情权和参与度，定期对群众进行关于政府工作满意度的调查，并以此为依据对政府工作加以改善。
2.加强职业前景激励
职业前景激励是通过引入市场机制来解决信息不对称的问题，即建立健全一个有效的人力资源市场。加强职业前景激励需要完善一整套“选用—考核—晋退—奖惩”制度。第一，公平公开选拔。认真落实习总书记关于选人用人“九严禁”的要求，扩大竞争上岗比例，重用德才兼备，能力强、作风正的人才；提升基层公务员对干部选拔工作的知情权和参与度。第二，疏通晋退渠道。打造多样化职业发展通道，设置人性化的职业发展阶梯，变职业发展“独木桥”为“立交桥”；完善退出退让机制，建立健全基层公务员召回制度、辞职退休制度。第三，完善考核系统。进一步扩大考核主体，畅通举报渠道，增强群众考核权威性；确保考核过程公开、公平、公正，并有效利用考核结果进行合理奖惩。第四，完善奖惩机制。坚持精神激励与物质激励、正负激励相结合的原则，促进奖惩制度公开化、透明化，并配套以完善的问责制度和容错制度，时刻提醒基层公务员为自己的行为拉好警戒线，同时为其探索创新留足容错空间。
在走向新时代的大背景下，对基层公务员的激励机制要根据其内心需求量身定制，了解其工作情况，关注其合理需求，是治理基层公务员“懒政”的必要路径。任何制度的完善都不是一蹴而就的，对基层公务员激励机制的完善需要上级政府、基层公务员和人民群众的通力协作。
参考文献：
[1]郑万军，刘磊.官员“懒政”的机制原因及治理思路[J].领导科学，2016（27）：8-10.
[2]赵蜀蓉，陈绍刚，王少卓.委托代理理论及其在行政管理中的应用研究述评[J].中国行政管理，2014（12）：119-122.
陈佳（作者单位：西南政法大学政治与公共管理学院）
