李传健
随着家长及学生的教育文化需求的日益增长，最近十几年来，中小学生校外补习现象在我国已随处可见。如果政府相关部门对这一现象放任不管，中小学生校外补习必乱象丛生，教育的不公平必将持续加剧，进而影响整个教育行业的健康发展，引发一系列的社会问题。因此，规范管理中小学生校外补习是摆在政府、教育研究者面前的一个重要课题。笔者通过深入的调查研究，认为要规范管理中小学生的校外补习，必须先明确构成中小学生校外补习的基本要素，再有针对性地对这些要素进行有效管理。本文从中小学校外补习的主要构成要素出发，回答了规范管理中小学校外补习应由谁来管理、管理什么与怎样管理的问题。
一、构成中小学生校外补习的基本要素
构成中小学生校外补习的基本要素主要有三个：学生、教师与补习机构。学生是指参与补习的中小学生。如果从学生所补习的内容分，又可以把学生分为三类：一是为通过专业等级考试而补习的学生；二是为发展自己的兴趣爱好而补习的学生；三是为提高学科成绩而补习的学生。教师是指为学生补习的人员。从来源不同，又可以把为学生补习的教师分为三类：一是中小学教师（本文提到的中小学教师都是指公办学校的中小学教师），二是补习机构聘任的专任教师，三是补习机构临时聘任的教师。补习机构是指为学生补习而成立的组织或场所。从补习机构的合法性来看，可以把补习机构分为两类：一是经行政部门审批的培训机构，二是没经行政部门审批的培训机构。其中第二类又包括两种不同类型，一类是有一定规模，但没经审批的培训机构，还有一类是个别中小学教师或其他人员自行组织的小规模辅导培训。
二、规范管理中小学生校外补习的基本策略
从以上分析可以看出，构成中小学生校外补习的基本要素与中小学教育的构成要素类似，但细分，构成中小学生校外补习的要素要复杂得多。从这个角度看，规范管理中小学生的校外补习，不是一件简单的事，它远比管理中小学教育复杂，并且它又是新兴的行业，或者说市场，管理无经验可循，行政部门，特别是教育行政部门更是缺少管理市场的经验。所以，规范管理中小学生校外补习，不能笼统地制定几项政策、采取几条措施，而应在全面调研、深入细致的分析基础上，针对其构成要素，分别探索、创新管理方法。
1．规范管理参与校外补习的中小学生
这里谈及的中小学生管理，着重点不是研究如何管理学生在补习期间的学习，而是说要通过管理，消除学生跟风式的补习、消除违背学生意志的补习、消除加重学生负担的补习，让学生的补习更有序、更有意义。
管理参与校外补习的中小学生的主体是中小学校与补习机构。促进中小学生有序、有意义地参与校外补习，必须加强以下三个方面的管理：一是改进中小学教学。教师要改革教法，让学生在学校更有效地学会学科知识；学校要改革课程设置，让学生能够在学校全面发展各项爱好与能力；学校要倡导教师对学有困难的学生进行课外辅导，力争让学有困难的学生通过学校教育就能取得好成绩。如果这样，学生的学习成绩优异，各项爱好特长在学校学习中能够得到充分发展，学有困难，也能得到老师的及时培辅，那么更多的学生就没必要参与校外补习。这样的观点，并不是排斥校外补习，而是说通过学校的教学改革，学生参与校外补习的必要性降低，学生就会赢得更多自主的生活、成长的时空，减轻学生学业负担，保障学生快乐健康成长。二是教师要真实、科学、综合地评价学生，为学生、家长选择适当的校外补习提供依据。中小学生参加校外补习，很多时候是家长安排的，家长是了解自己孩子的，但由于情感因素的干扰，家长对孩子的了解往往又是带有偏见的，家长安排孩子参加校外补习常带有随意性与盲目性。正由于此，教师对学生的评价不能只停留在学生的学业成绩上，而要对学生的个性、特长、爱好、最适合发展的方向做出真实、科学、综合的评价。这样做的意义在于学生有愿意或家长要求学生参加课外补习时，可以把老师的综合评价作为依据，选择、参加适合的校外补习，避免跟风式地、盲目地参与补习，避免家长强迫学生参与补习，也有利于补习机构能及时发现人才，有针对性对相关学生进行培养。三是补习机构与中小学校要相互融合，保证学生在学校的学习与补习机构的学习是相通的、融合的、相互促进的。这是当前最需要突破的问题，在许多人的脑海里，只有中小学教育才是教育，校外补习不是教育；管理中小学教育是理所当然的事，校外补习的管理不关自己的事。中小学教育与校外补习之间隔着一堵墙，相互不往来。这样一来，学生在学校所学的知识与在校外补习机构所学的知识可能表述不一致、衔接不起来，所学的方法、所养成的学习习惯可能各不相同、相互冲突。所以，融合中小学校与补习机构是让学生的补习有意义的关键所在。中小学校与补习机构要相互融合，首先，政府要把这两种教育看成一个整体，校外补习是学校教育的一个补充，两种教育没有高低之别、贵贱之分；其次，校外补习机构与中小学校所使用的教材要通过统一的机构审定，所有的教材要成为一个体系；最后，中小学校与补习机构要建立交流平台，在这个平台上中小学校与补习机构要就管理、教学、学生学习进行交流，保障学生在两处的学习信息是互通的，保证学生在两处的学习是相互促进的。
2．规范管理补习机构的教师
从教师的属性看，补习机构的教师分为两类：一类是中小学教师，另一类是补习机构所属的教师。
中小学教师参与补习又分为两种情况：一种是到补习机构任职，另一种是自己在家里或租个小地方带一个或几个学生进行补习。管理中小学教师的主体是教育主管部门。规范管理中小学教师参与补习，首先是个“能不能”的问题。《事业单位工作人员处分暂行规定》第十八条第六款规定：“违反国家规定，从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予降低岗位等级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”相关省市为了规范管理校外培训也做出了相应的规定，如，湖南省就制定了《湖南省规范民办非学历教育培训机构办学行为专项治理工作实施方案》，其中就指出：“公办学校及其教师为民办培训机构组织生源并收受回扣、公办学校教师违规到民办培训机构兼职授课、公办学校教师在民办培训机构参股入股的，将严格按照《事业单位工作人员处分暂行规定》追究责任。”从这些法规、制度看，中小学教师是不能去补习机构任职的。所以，管理中小学教师去补习机构任职是简单的，只要教育主管部门让教师了解法规与制度，然后成立督查机构，对违规教师进行教育、处罚、制止就行。不过对于在自己家里或租个地方带一个或几个学生进行补习的教师，管理起来就要复杂得多。从《事业单位工作人员处分暂行规定》看，只要教师参与了营利性的活动就是违规的，但教师带几个学生在家里或其他地方补习，许多事实无法查，也无法查实，如有没有收费，是不是教师主动要求学生补习，甚至教师有没有组织学生补习等。也许正由于难查处，在一些地方的管理法规制度中就回避了这类情况，如，《湖南省规范民办非学历教育培训机构办学行为专项治理工作实施方案》就回避了这一类情况，只明确在培训机构任职的教师将受到处罚。这样一来，就失去了对在自己家里或租个地方带一个或几个学生进行补习的教师进行管理的政策依据，所以，目前很少见到管理这类教师的具体实践。在这样的现实面前，如果想力求对在自己家里或租个地方带一个或几个学生进行补习的教师进行管理，笔者认为，只可能做以下两个方面的工作：一是加强教育，教师不能为了私利而强迫学生补习；二是严肃查处、公开处罚为了私利而违背师德的行为。如强迫学生参与补习；歧视不参加补习的学生；课堂上不突破重点难点，补习时再解决重点难点等。
补习机构所属的教师也可分为两类：一类是补习机构聘任的专任教师，另一类是补习机构从社会（非中小学）上聘请的临时教师。补习机构是这两类教师的管理主体。管理补习机构所属的教师，一是要管好“准入”。不管是专任教师，还是从社会上聘请的教师，都必须要有教师资格证。这一点，对于专任教师，补习机构还是重视的，但对于从社会临时聘请的教师，却往往忽视了这一要求。认为只要有特长，如在歌唱、绘画、舞蹈等方面有一定的成就，就可以把这样的人员聘为教师，这其实是一个误区，对于中小学生来说，一个教师不仅需要专业素养，更重要的还需要心理学、教育学等方面的知识。严格地说，没有教师资格证的人，是不能走上教学岗位的。二是要管好“培训”。补习机构不能只是用教师，而要不断培训教师，促进教师成长。当前社会正规的教师培训并没面向补习机构，造成补习机构的教师培训的途径不多，这是迫切需要改革的。三是要管理好“稳定”。补习机构存在最大的师资问题，就是师资不稳定。稳定的教师队伍才能保障良好的教学效果。要稳定好补习机构的师资队伍，政府与补习机构必须共同做好以下四个方面的工作：第一，政府要把教师纳入到社会保障体系，补习机构的教师与中小学教师要一样能够评先评优、评聘职称职务；第二，政府要打通师资流通的体制，平等对待中小学教师与补习机构的教师，想办法让公办教师与补习机构内的教师相互流通起来，让补习机构的教师也拥有像中小学教师一样的身份；第三，补习机构要提高教学质量，形成规模，保障教师的工资福利；第四，补习机构要营造温馨、团结、向上的团队，给教师一个稳定而幸福的精神之家。
3．规范管理补习机构
补习机构有两种类型，即经行政审批了补习机构与没经行政审批的补习机构，对于不同类型的补习机构应有不同的管理办法。
管理行政审批了补习机构，要坚持“谁审批，谁管理”的原则，明确管理的主体，主管理部门应从以下几个方面进行管理：
一是合理布局。尽管补习机构的发展与淘汰主要由市场的调节而定，但补习机构合理的布局，有利于区域内的补习机构合理竞争、有序发展。所以管理部门对区域内的补习机构的设立要有规划，按规划审批。
二是规范补习机构的办学行为。如要求补习机构严格按照一证、一校、一牌、一址规范办学，不得在办学许可证核定的办学地点之外办学，不得擅自设立分支机构；补习机构开展办学活动所使用的名称必须同审批机关核准的名称相一致；补习机构应按照审批机关核准的章程，确保教育教学的质量；补习机构必须建立并完善学籍和教学管理制度，依法开展办学活动，不得侵犯受教育者的合法权益，不得擅自增设办学层次、类别、范围；补习机构不得恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费；补习机构不能发布如“包学会、包过级、包考多少分”等虚假招生简章或者广告，以此为诱饵吸引生源，骗取钱财；补习机构不能出现巧立名目收费、只收费不开票等违规收费问题。政府要把补习机构纳入到教育督导体系中，教育督导部门要定期对补习机构的办学行为进行督查，对补习机构违法违规的办学行为要严肃查处，并责令其限期整改。
三是科学评价。中小学生校外补习已成为一大市场，补习机构是通过市场的优胜劣汰法则决定其发展与存亡的。但什么是优，什么是劣，不能没有标准，不能由补习机构说了算，而需要一个公正、科学的评价，评价的责任就是主管理补习机构的部门。所以，每一年度，补习机构的管理部门应从补习机构的办学条件、规模、师资力量、办学业绩、办学特色等方面做出科学的、综合的评价，并把评价的方法、内容、结果公布于社会，为补习机构的发展提供动力与方向，督促补习机构提高教育质量，保障学生的利益，也为家长、学生选择适合自己的补习提供可信的依据。
未经行政审批的补习机构，是非法的，但不能说没经审批，就不必管理，相反，而要加大力度进行管理。因为没经审批的补习机构教育质量难保证，有可能损害学生的利益，有可能扰乱补习市场，有可能给社会带着不安定的因素。审批了的补习机构在政府的相关法规制度中明确了由审批部门管理，没审批的由谁来管理？这需要政府相关部门充分地协调与配合，如由教育、人社、工商、民政等部门成立管理办公室，专门管理没经行政审批的补习机构。主要做好以下工作：
一是要帮扶引导。管理机关要通过各种媒体宣传《教育法》《民办教育促进法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，让这些补习机构的负责人理解国家的政策、法规。对符合办学标准及要求的补习机构，允许其按审批权限及法定程序补办相关手续，并在履行完民办教育机构设立相关审批程序后，颁发办学许可证。
二是要严查取缔。管理办公室要主动出击，深入到社区、街道、乡镇进行排查，不要等他人来举报，等出现了安全问题或造成了不良的社会影响才去了解督查处理，对于不具备办学基本条件或存在明显安全隐患的补习机构，一定要严肃查处，立即取缔。
在没经行政审批的补习机构中还有一类，它由个别中小学教师或其他人员在自己家里或租房组织的辅导培训，这类补习有些是由其他社会人员组织的，但更主要的是由中小学教师组织。这类补习有其特殊性，首先，隐秘性强，它不像正规的补习机构显山露水，但它又无处不在；其次，某个补习点的规模小，但从整个社会而言，它的规模又很大；最后，参与某个补习点的学生不多，但教师的收益不少。这类补习不正规，补习的质量难保证、收费没章法，参与补习的个别教师月收入上万，远远超过其工资收入。这样的现实降低了教师正常教学的激情与精力，给整个中小学教师队伍造成了许多不良影响。这类补习确实需要管理，但如何管理，又难以找到有效方法。笔者认为，如果要有效管理这类补习机构，首先政府要对国家的相关政策做出明确的解读，如《事业单位工作人员处分暂行规定》第十八条第六款规定“违反国家规定，从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予降低岗位等级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”那么，教师是不是只要从事、参与营利性话动就违反国家规定？如果教师私自组织学生补习违反了国家规定，那么教育主管部门对教师私自组织补习的行为就是取缔、查处；如果不违反国家规定，那么教育主管部门就只能从以下两个方面对教师进行管理：一是要求教师高质量地组织好培训；二是尽力培育这些个体的培训，让这些还处在成长阶段的补习机构不断成长壮大，让补习这个大市场通过优胜劣汰来决定这些还微小的补习机构的存亡。
本文为湖南省教育科学“十二五”规划青年专项资助课题“中小学生校外补习状况及规范化管理对策研究——以湖南省娄底市和湘潭市为例”（项目编号：XJK013QZXX004）研究成果。
（作者单位：湖南冷水江市教育科学研究所）
